Comentarios recibidos
Informe Admisión Temporal
Lunes 24 de septiembre de 2007
Comentario #1
Sr. Kenneth Werner Méndez
Presidente Cámara Aduanera de Chile A.G.
El Directorio de la asociación gremial que represento tomó conocimiento de la publicación en la página WEB del Servicio de Aduanas, del proyecto de Informe Jurídico de esa Dirección Nacional, que persigue que la tasa con que el artículo 107 de la Ordenanza de Aduanas grava la Admisión Temporal de mercancías al país sea determinada a partir de la base imponible conformada por el Impuesto al Valor Agregado (19%) y otros tributos de carácter interno, más el Derecho Ad-Valorem (6%) establecido en el Arancel Aduanero y otros gravámenes aduaneros que afectan la importación de mercancías al país.
El proyecto de Informe concluye en sus dos últimos párrafos que:
“Para determinar la base imponible de la tasa que deben cancelar las mercancías ingresadas bajo régimen de admisión temporal, procede considerar todos los gravámenes aduaneros e impuestos que afectarían la importación, incluyendo el impuesto al valor agregado. Lo pagado por concepto de tasa, como señala el inciso tercero del artículo107, en ningún caso podrá abonarse a los derechos que causen la posterior importación de las mercancías.
“Se dejan sin efecto los informes N° 7 de 2000 y N°17 de 2003 de esta Subdirección Jurídica.”
Dentro del plazo fijado por el Servicio, la Cámara Aduanera viene en exponer al señor Director Nacional los siguientes antecedentes y comentarios:
Primeramente, cabe hacer un alcance sobre la condición que afecta a una mercancía extranjera solicitada en Admisión Temporal: se trata de un régimen suspensivo de derechos que permite a una mercancía extranjera entrar legalmente al país, con la debida autorización del Servicio Nacional de Aduanas, para su uso y/o demostración dentro de nuestro territorio, sin perder su condición de extranjera. Con este alcance queda claro que no se trata de una importación y por lo tanto no puede considerarse para este efecto el Impuesto al Valor Agregado (IVA), que es un impuesto que se cobra al momento de consolidar la importación de una mercancía, considerando la importación como una “venta”.
En atención a que el citado proyecto de Informe postula que el Impuesto al Valor Agregado fijado por D.L. N° 825/74 –Ley sobre Impuestos a las Ventas y Servicios internos– forme parte e incremente la base imponible de la Tasa a la Admisión Temporal de mercancías extranjeras al país establecida por el artículo 107 de la Ordenanza de Aduanas, y dado el hecho que conforme a la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos y a la propia ley del IVA (D.L. N°825/74) corresponde al Director Nacional del S.I.I. interpretar, instruir y fiscalizar los impuestos de carácter internos, entre ellos el IVA, esta Cámara Aduanera ha solicitado a la Dirección de Impuestos Internos su parecer oficial acerca del uso que se plantea del referido impuesto fiscal interno en una operación de comercio exterior que tiene la connotación de corresponder a un régimen suspensivo de derechos aduaneros, considerando que un impuesto interno regulado y controlado por el S.I.I. pasaría a establecer una tasa para una admisión temporal..
En opinión de esta asociación gremial, los fundamentos que tuvo en consideración el Director Nacional de Aduanas al hacer reiteradamente suyo el Informe N° 7/2000 de su Subdirección Jurídica, que ahora se propone dejar sin efecto al igual que el Informe N° 17, de 28 de mayo de 2003, resultan a la fecha plenamente congruentes con las disposiciones pertinentes de la ley vigente, al tener en consideración que el D.L. 825/74 fue promulgado como la Ley de Rentas Nacionales que, además de estar sujeta, como se dijo, a la interpretación y fiscalización exclusiva del Director del Servicio de Impuestos Internos, comprendió y comprende, en la especie, dos importantes factores, cuales son que el IVA, como tributo de carácter interno, afecta la legal “importación” de una determinada mercancía al país, esto es, que el hecho gravado que la ley determina expresamente como equivalente a una venta es la real “importación” y no una ficción o presunta importación ni un régimen suspensivo aduanero que permite sólo el legal ingreso al país por un plazo preestablecido de mercancías que siguen teniendo su calidad de extranjeras, como es el caso de la referida “Admisión Temporal de Mercancías” que nos ocupa.
Otro factor básico que la ley establece y que debe tenerse en cuenta es que el pago del IVA por la “importación” de bienes al país corresponde devengarlo como tal –esto es, sin que en la documentación aduanera ni tributaria se le haga perder o transformar su identidad de “Impuesto al Valor Agregado” fijado por el D.L. N°825/74, que tiene asignado en Tesorerías y Aduanas los Códigos de Cuenta 178 y 181– , únicamente al momento en que se consuma legalmente la importación o cuando se tramita totalmente la importación condicional, requisito que la propia ley refrenda cuando establece que “… las Aduanas no autorizarán el retiro de los bienes del recinto aduanero sin que se acredite previamente la cancelación del respectivo tributo”. De la manera señalada, previene la ley, el Fisco reconoce al respectivo importador un Crédito Fiscal por el IVA pagado por su importación, y en esa calidad el interesado lo incorpora el referido impuesto interno en el Libro de compra y ventas registrado ante el Servicio de Impuestos Internos, en el que rebaja posteriormente como Débito Fiscal los montos de IVA que corresponden a cada factura por las ventas que realice, con lo que el consignatario-importador recupera ese impuesto pagado al momento de concretarse realmente la importación.
De lo expuesto en los párrafos precedentes de esta presentación se desprende que el proyecto de Informe en comento conlleva una manifiesta inequidad tributaria en la aplicación del IVA entre un consignatario que habiendo “importado” un bien la ley le da derecho a recuperar el IVA devengado y pagado por esa operación de importación, y otro consignatario que por ingresar al país en forma transitoria una mercancía sujeta al régimen de “admisión temporal”, esto es manteniendo su condición de extranjera, se le grave con un porcentaje o el total del referido Impuesto al Valor Agregado pero sin tener ningún derecho a recuperarlo por hacerse aparecer o convertirlo, como lo plantea el citado proyecto, en una “tasa” que está establecida en una norma legal exclusivamente de carácter aduanero y que figurará en la documentación aduanera y tributaria con una cuenta fiscal distinta de la que individualiza al IVA.
Por otra parte, no estando comprendida la operación de “Admisión Temporal” de mercancías al país en el hecho gravado del Impuesto al Valor Agregado que establece el artículo 8 del D.L. N°825/74, y siendo aquélla una operación de comercio exterior que en el evento que su consignatario decida seguidamente importarla legalmente al país, se produce por esa vía el caso de una doble tributación del citado impuesto interno, situación que es contraria a los principios que rigen al comercio internacional de bienes.
Consiguientemente, estimamos que un cambio como el que plantea el proyecto de Informe, puede producir una importante distorsión en las estadísticas de comercio exterior, al incentivar el uso de las operaciones de importación y exportación de bienes que se necesiten temporalmente en el país.
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Comentario #2
Alan Smith
Presidente Anagena A.G.
En relación al proyecto de Informe publicado en la página web del Servicio, sobre el uso de las mercancías ingresadas bajo régimen de admisión temporal y la base imponible de la tasa que afecta a dicha destinación aduanera, me permito hacer presente las observaciones de nuestra asociación.
En relación a la base imponible de la tasa, donde se desea modificar el criterio vigente fijado por el informe 7/2000, que establece que no debe considerarse el IVA en dicha base imponible, sin perjuicio de la opinión que se señala mas adelante, debemos expresar que no compartimos los fundamentos ni las conclusiones del proyecto de informe, por las siguientes razones:
Se estima que debería incluirse el IVA en la base imponible, atendido que el artículo 107 de la Ordenanza se refiere a los gravámenes aduaneros e impuestos que afectarían su importación. Esto es, se deberían comprender tanto los tributos aduaneros como los de carácter interno.
Sostiene el Informe que deben considerarse los impuestos que afectarían a una declaración ficticia de importación, ya que esa es la tributación que el legislador supone que afectaría a la destinación .
Aceptamos que el legislador establece una ficción: suponer que la mercancía se importaría para establecer la base imponible.
Pero el borrador de Informe va mucho más allá, porque, sin reconocerlo, establece una segunda presunción, que esa importación se consumó, con lo que hace aplicable el IVA. Este tributo sólo es aplicable a las mercancías realmente importadas.
En nuestro concepto, igualmente sin expresarlo, el Informe establece una tercera presunción : que ha existido venta. En las admisiones temporales, lo normal es que no haya enajenación de las mercancías ingresadas bajo este régimen aduanero.
Considerar como base imponible los tributos que afectarían a la importación de la mercancía, no autoriza a incorporar el IVA en tal base de cálculo, no sólo por la clara diferenciación entre tributos aduaneros y tributos internos que reconoce el Informe 7/2000; sino, además, por las normas de los artículos 8 y 9 del D.L. 825 que se citan en el Informe, conforme a las cuales el IVA sólo se devenga al consumarse la importación y este tributo afecta a las ventas . Se considera como venta una importación real, no una importación ficta.
Ratifican este criterio el artículo 2 N 2 y los artículos 104 y 105 que se citan en el Informe. No es lícito extender la ficción a considerar que la importación está consumada , las mercancías nacionalizadas, y en condición de ser retiradas de la potestad aduanera.
Por consiguiente, en nuestra opinión debe en mantenerse el criterio establecido en el informe 7/2000, en relación a la base imponible.
Como señalamos anteriormente, a nuestro juicio, existen otros fundamentos para cuestionar la modificación del Informe 7/2000, de acuerdo a lo establecido en los artículos 53 y 61 de la ley 19.880 que disponen lo siguiente:
Artículo 53. Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.
Artículo 61. Procedencia. Los actos administrativos podrán ser revocados por el órgano que los hubiere dictado.
La revocación no procederá en los siguientes casos:
a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos legítimamente;
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de los actos; o
c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean dejados sin efecto
Por estos motivos, tampoco nos parece que sea procedente modificar el criterio del referido informe 7/2000.
Adicionalmente, estimamos que se debe tener presente que, si pese a los motivos expuestos, se aprobara este nuevo criterio, se generaría una discriminación entre los equipos que vienen a trabajar en Admisión Temporal versus los que se importan, imponiendo una limitación tal al uso de esta destinación, que prácticamente la dejaría sin posibilidad de usarse en muchos casos, por los motivos que se a continuación se señalan :
El artículo 107 de la Ordenanza de Aduanas establece que la tasa que deben cancelar estas mercancías está definida como una fracción de los gravámenes aduaneros e impuestos que afectarían su importación, que varía dependiendo del período de estadía en el país, alcanzando el 100% si este período es superior a 120 días.
Del análisis lógico de este artículo, es natural deducir que el objetivo de la norma es que las mercancías que ingresen en admisión temporal por un plazo mediano y largo tengan una carga tributaria similar a las importaciones, mientras que las de corto plazo, asuman solo una fracción de los costos que generaría su importación, lo que parece un criterio justo y razonable de equidad tributaria.
El IVA es un impuesto traslativo, que en definitiva afecta solo al consumidor final, debido a que como sabemos este se registra como un crédito fiscal a favor del contribuyente. En cambio la tasa de admisión temporal no tiene esta característica, y es por lo tanto un costo que debe sumir íntegramente el consignatario.
Esto implica que en la práctica, que si una máquina se importa bajo régimen general, pagará un 6% de derechos de aduana, más el 19% de IVA, que por su carácter traslaticio, el importador recuperará, debiendo asumir en consecuencia un costo real de 6%. En cambio, si el mismo equipo ingresa en admisión temporal por mas de 120 días, con el propuesto nuevo criterio, pagaría una tasa equivalente al 6% mas el 19% (que también afecta a los derechos), lo que implica para el consignatario asumir un costo del 26,14% del valor aduanero de la mercadería, que no se puede recuperar bajo ninguna circunstancia.
Por lo tanto, el costo del 6% de la importación, en relación al 26,14% de la admisión temporal, implica para esta última opción una carga tributaria real 436% superior. En consecuencia, si se acepta que el IVA forme parte de la base imponible de la tasa de admisión temporal, resultará que las mercancías que ingresen acogidas e esta destinación por más 120 días, deberán asumir una carga tributaria final muy superior a la misma mercancía importada, lo que a nuestro entender, claramente contradice el objetivo de esta norma y seguramente generará que deje de usarse esta destinación, y que creará una situación discriminatoria para quienes por alguna razón no puedan acogerse al sistema de importación.
Por los motivos expuestos, solo podemos concluir que el cambio de criterio en consulta no se ajusta a una correcta interpretación legal, es contrario al espíritu de equidad tributaria que parece inspirar a esta norma, y en la práctica se convertiría en un aumento de impuestos que no es procedente aplicar por medio de una simple interpretación, que además terminaría por esta vía prácticamente derogando esta destinación aduanera.
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